DECISÃO
Ante
o exposto, dou provimento ao recurso especial, com base no art. 36, §
7º, do RITSE, para, reformando o acórdão recorrido, deferir o registro
da candidatura de Francisco Adaldécio Linhares ao cargo de vereador pelo
Município de Sobral/CE.
Ministro Dias Toffoli, Relator.
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Despacho em 12/11/2012 - Protocolo 35.629/2012 Ministro DIAS TOFFOLI
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Protocolo nº 35.629/2012 |
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O Tribunal Regional Eleitoral do Ceará
(TRE/CE), reformando sentença, indeferiu o registro da candidatura de
Francisco Adaldécio Linhares ao cargo de vereador pelo Município de
Sobral/CE, no pleito de 2012, em razão de rejeição de contas pelo
Tribunal de Contas dos Municípios, relativas ao período em que exerceu a
Presidência da Câmara Municipal (fls. 93-107).
O aresto recebeu a seguinte ementa (fl. 93):
RECURSO ELEITORAL. ELEIÇÕES 2012. REGISTRO DE CANDIDATURA. IMPUGNAÇÃO. CONTAS DESAPROVADAS.
01.
Para a caracterização da inelegibilidade, decorrente da prática de ato
doloso de improbidade administrativa, não se exige a propositura de ação
judicial e, ainda que o julgamento da Corte de Contas exclua, como no
presente caso, a nota de improbidade, não está a Corte Regional
Eleitoral impedida de, no caso concreto, acaso constatada a sua
ocorrência, reconhecê-la e declarar a inelegibilidade do pretenso
candidato quando do julgamento do respectivo pedido de registro de
candidatura e/ou impugnação.
02. No caso concreto, o recorrido
teve suas contas desaprovadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios, em
razão do não envio de documentos indispensáveis à análise da
regularidade de sua gestão frente à Câmara Municipal de Sobral,
incorrendo, assim, nas hipóteses dos incisos VIII e IX do art. 10 da Lei
nº 8.429/92, a configurar, na conceituação legal, ato de improbidade,
importando na inelegibilidade prevista no art. 1º, inciso I, alínea "g"
da LC nº 64/90.
03. Recurso eleitoral conhecido e provido. Impugnação julgada procedente. Requerimento de Registro de Candidatura indeferido.
Opostos embargos de declaração (fls. 110-115), foram rejeitados pelo Tribunal Regional (fls. 123-125).
Daí
o recurso especial manejado por Francisco Adaldécio Linhares, com base
nos arts. 121, § 4º, I, da Constituição Federal e 276, I, a, do Código
Eleitoral, no qual aponta violação ao art. 1º, I, g, da LC nº 64/90
(fls. 127-134). Sustenta, em síntese, que:
a) o Tribunal
Regional não indicou a ocorrência de ato doloso de improbidade, o que
constitui requisito essencial para a configuração da inelegibilidade da
alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90;
b) o TCM, no
julgamento do recurso de reconsideração, "[...] afastou o `dolo¿ e, via
de consequência, excluiu a nota de Improbidade Administrativa lançada
no acórdão inicial" (fl. 132), tal como reconhecido, expressamente, no
acórdão regional;
c) diante do afastamento pela Corte de Contas
de ato de improbidade administrativa, a presunção é de que não houve
conduta ímproba dolosa, sendo que, para afastar tal presunção, seria
necessário que o Tribunal Regional demonstrasse, de forma categórica, a
presença do elemento doloso, o que não foi feito; e
d) a prática
de ato de improbidade descrito no art. 10 da Lei nº 8.429/92 não
implica, necessariamente, a existência de dolo, porquanto tal
dispositivo legal comporta a modalidade culposa, nos termos do
entendimento do STJ.
Nas contrarrazões de fls. 136-139v,
o Ministério Público Eleitoral afirma que as razões do recurso especial
são deficientes por não demonstrarem, de forma clara, a violação legal,
o que atrairia a incidência da Súmula nº 284/STF. Ressalta que a
divergência jurisprudencial não ficou demonstrada, à míngua do
necessário confronto analítico entre as hipóteses. Sustenta que a
natureza das irregularidades podem ser aferidas pela Justiça Eleitoral;
que o recurso visa ao reexame de provas; que a realização de despesas
sem licitação implica a inelegibilidade da mencionada alínea g; e que o
caso dos autos não se confunde com a matéria tratada no julgamento do
REspe nº 23.383/PR, no qual esta Corte teria decidido que para atrair a
pecha de inelegibilidade a conduta teria que ser praticada de forma
intencional.
Opina a Procuradoria-Geral Eleitoral pelo
não conhecimento do recurso e, caso seja conhecido, pelo seu
desprovimento (fls. 143-146).
É o relatório.
Decido.
No
caso dos autos, o Tribunal de Contas dos Municípios rejeitou as contas
do recorrente relativas ao exercício de 2003, no período em que exerceu a
Presidência da Câmara Municipal de Sobral/CE.
O registro
da candidatura do ora recorrente foi inicialmente deferido pelo
magistrado eleitoral, cuja decisão foi reformada pelo Tribunal Regional,
que entendeu pela inelegibilidade da alínea g do inciso I do art. 1º da
LC nº 64/90, diante da configuração de atos de improbidade
administrativa.
O recorrente defende a inexistência de
ato doloso, sob o argumento de que o Tribunal de Contas, em sede de
recurso de reconsideração, teria afastado a nota de improbidade
administrativa constante do acórdão objeto do recurso.
Entretanto,
a Corte Regional entendeu que, não obstante a Corte de Contas tenha
afastado a nota de improbidade, os vícios permaneceram, especialmente em
relação aos itens 3 e 6.1, consistentes na inobservância da Lei de
Licitações e na omissão na apresentação de documentos, que seriam
insanáveis e configuradores de atos de improbidade.
Para melhor esclarecimento dos fatos, reproduzo os seguintes excertos do aresto hostilizado (fls. 98-106):
É
verdade, reconheço, o Tribunal de Contas dos Municípios, ao acolher
parcialmente o Recurso de Reconsideração apresentado pelo recorrido,
afastou a nota de improbidade administrativa originalmente imputada.
Todavia,
também é verdade, relembro, que cabe à Justiça Eleitoral, diante da
decisão do Tribunal de Contas, cujo mérito não pode adentrar, sob pena
de ferir repartição de funções outorgada pela Constituição Federal,
aferir, para efeito de aquilatar as condições de elegibilidade e
situações de inelegibilidade de candidato, a natureza das
irregularidades apontadas pela Corte de Contas, de modo a atribuí-las a
condição de insanáveis, com o resultado da incidência da inelegibilidade
indicada no art. 1°, I, "g", da Lei Complementar n° 64/90, sem qualquer
submissão ou vinculação ao entendimento indicado pelo Tribunal de
Contas, quando da tipificaçao dos fatos em seu acórdão.
[...]
Dentro
deste raciocínio, mostra-se indispensável que o documento juntado pelo
impugnante, no presente caso, a cópia do acórdão do
Tribunal de
Contas dos Municípios, proferido nos autos da Prestação de Contas de
Gestão nº 2003.SOB.PCS.10.006/04 (Acórdão n.o 4417/08), acostado às fls.
32/40, permita, pelos dados que expõe, a verificação de vícios
insanáveis que importem em ato de improbidade.
No referido
processo, aquela Corte de Contas, acolhendo em parte o já referido
Recurso de Reconsideração, assim decidiu, in verbis:
"3.
Não envio dos contratos realizados ou convênios alusivos aos empréstimos
realizados (Caixa Econômica Federal - CEF R$ 69.663,89 e Banco do
Estado do Ceará - BEC R$ 67.457,32). Multa no valor de R$ 1.064,10 (um
mil e sessenta e quatro reais e dez centavos);
A defesa argumenta que:
"Cumpri-nos
(sic) informar que os Empréstimos em consignação apontados pela
diligente Inspetoria foram contratados pelos Servidores e Vereadores, os
quais são consignados em folha de pagamento e repassados à instituição
financeira credora".
Os técnicos deste Tribunal, analisaram a
documentação enviada pela Defesa e constataram que as folhas dos
convênios aos empréstimos compulsórios realizados com a CAIXA ECONÔMICA
FEDERAL E O BANCO DO ESTADO DO CEARÁ, não foram acostadas ao presente
processo, permanecendo a Inspetoria impossibilitada de atestar a
regularidade de tais operações.
Tendo em vista que a defesa
ofertada não se prestar ao saneamento da falha, esta Relataria mantém a
irregularidade indigitada, bem como a multa antes aplicada no valor de
R$ 1.064,10 (um mil e sessenta e quatro reais e dez centavos).
[...]
6. Ausência de certame licitatório e de termos contratuais referente a:
6.1.
Serviços de divulgação (R$ 98.000,00). Multa no valor de R$ 5.320,50
(cinco mil trezentos e vinte reais e cinquenta centavos);
Informa o recorrente que:
"Encaminhamos o processo licitatório n.° 007/2003, para análise desta Corte."
No
tocante a contratação da empresa de Publicidade junto a Câmara
Municipal de Sobral foram acostados aos autos às fls, 295/335 o Processo
Licitatório n.° 002/2003 - CONVITE, como também o respectivo contrato,
fls. 336/339.
Após análise apurada dos Técnicos desta Corte,
observou-se que o valor adjudicado na referida licitação foi de R$
58,800,00 (cinquenta e oito mil e oitocentos reais, enquanto as despesas
realizadas durante o exercício, junto ao Credor Francisco R. L. de Melo
Júnior, totalizaram R$ 98,000,00 (noventa e oito mil reais). Portanto,
permanecem sem licitação, despesas no total de R$ 39.200,00 (trinta e
nove mil e duzentos reais).
Diante do exposto, este Relator
descaracteriza parcialmente a falha apontada, reduzindo-se a multa no
valor de 5.320,50 (cinco mil trezentos e vinte reais e cinquenta
centavos) para R$ 3.192,30 (três mil cento e noventa e dois reais e
trinta centavos)."
(...)
Esta Relatoria VOTA, pelo
conhecimento do presente Recurso, porque tempestivo, e, no mérito, pelo
provimento parcial, em virtude da regularização total das falhas
apontadas nos itens 01, O2 e O7 e subitens 6.2, 6.3 e 6.5, do saneamento
em parte das irregularidades destacadas no item 05 e subitem 6.1;
permanência das pechas em destaque nos Itens 03 e 04, reduzindo-se a
multa antes imputada ho valor de R$ 94.828,02 (noventa e quatro mil
oitocentos e vinte e oito reais e dois centavos) para R$ 7.448/70 (sete
mil quatrocentos e quarenta e oito reais e setenta centavos),
excluindo-se a nota de improbidade administrativa mantendo-se o
julgamento das Contas como irregulares e as demais determinações
prolatadas no acórdão nº 3.964/06."
[...]
No que
concerne ao fato de que o valor gasto no pagamento de serviços
terceirizados exceder, em percentual da receita líquida (RCL), ao
realizado no exercício de 1999 e a não demonstração do RGF do úítimo
período, e a extemporaneidade dos Relatórios de Gestão Fiscal (RGF) e,
fatos relatados nos itens 4 e 5 do aludido acórdão, reconheço que se
tratam de falhas que não ensejam a inelegibilidade do recorrido, a
primeira porque não vislumbro nos autos elementos que possam
caracterizar uma conduta desvirtuada do gestor público, em possível
favorecimento ilícito, pessoal ou a terceiros, em detrimento do erário; a
segunda porque entendo não
comprometedora da perfeita análise da
Prestação de Contas pelo Tribunal de Contas dos Municípios, razão pela
qual entendo que tais fatos não importam, apenas por eles mesmos, em ato
doloso de improbidade administrativa.
O mesmo não pode ser
afirmado, porém, em relação aos fatos narrados nos itens 3 e 6.1 do
referido acórdão, que relatam, respectivamente, a omissão do recorrido
em apresentar ao Tribunal de Contas dos Municípios os contratos e
convênios alusivos a empréstimos realizados junto à Caixa Econômica
Federal (CEF) e o Banco do Estado do Ceará (BEC) e em apresentar
processo lícitatório que justifique o pagamento da quantia de R$
39.200,00 (trinta e nove mil e duzentos reais) pela realização de
serviços de publicidade.
No que atine a primeira falha,
limitou-se o recorrido a informar ao Tribunal de Contas dos Municípios
que se tratavam de empréstimos
consignados contraídos por
servidores e vereadores, o que não se mostra suficiente para elidir a
falha, porquanto tinha o recorrido, na qualidade de Presidente da Câmara
Municipal de Sobral, por obrigação ordenar o desconto dos respectivos
valores e repassá-los à respectiva instituição financeira,
cumprindo-lhe, assim, demonstrar a regularidade do procedimento, o que,
efetivamente, não fez.
Também reputo grave a não comprovação de
realização de processo de licitação, ou mesmo de justificativa para o
pagamento de serviços de publicidade contratados pelo Poder Legislativo
Municipal, que, em tese, não se encontravam abrangidos pelo Processo n.°
002/2003.
Até porque não há provas nos autos de que o pagamento
em excesso seria decorrente do art. 65, inciso II, alínea "d" , da Lei
n.° 8.666/93, segundo o qual é permitido que contratos firmados com a
Administração Pública possam ser alterados, sem a necessidade de novo
processo de licitação, desde que devidamente justificada a necessidade
de se restabelecer a relação pactuada inicialmente, naquilo que pertine
aos encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de
sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou,
ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe,
configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.
Ademais,
ainda que fosse este o motivo, o que tenho por não comprovado,
reafirmo, ainda assim entendo que restaria configurada a irregularidade,
já que o valor excedente representa aproximadamente 66,66% do valor
originalmente contratado da Licitação de nº 002/2003, superando em muito
o limite previsto no § 1° do mesmo dispositivo legal, que é de 25%.
[...]
Ante
ao exposto, resta evidenciado que a conduta do impugnado, constitui,
nos termos do art. 10, VIII e IX, da Lei n.o 8492/92, ato
de
improbidade, cuja natureza é compatível com irregularidade insanável, na
medida em que, seu ato, impossibilitou, no momento adequado a regular
análise da prestação de contas do dinheiro público sob sua
responsabilidade e, consequentemente, a submissão de seus, atos ao crivo
do órgão competente, nos termos da Constituição Federal, ou seja, em
resumo, impossibilitou o controle sobre a gestão com relação a coisa
pública, portanto, vício insanável que, nas palavras de Pedro Roberto
Decomain "pode ser de índole apenas formal, sem indicar, por si só,
malversação do dinheiro ou outros valores públicos", o que dispensaria a
necessidade de efetivo prejuízo ao erário para a caracterização deste
vício como insanável.
[...].
De fato, como bem
pontuado pelo Tribunal a quo, cabe a esta Justiça especializada emitir
juízo de valor acerca da decisão de rejeição de contas, para fins de
enquadramento nos requisitos descritos na alínea g do inciso I do art.
1º da LC nº 64/90.
Dentro desse parâmetro, é permitido à
Justiça Eleitoral, em sede de registro de candidatura, aferir se as
irregularidades que ensejaram a desaprovação das contas configuram
vícios insanáveis e ato doloso de improbidade administrativa, ainda que
na decisão proferida pelo órgão competente não haja indicação precisa
acerca de tal questão.
Nessa linha de entendimento, cabe,
em sede de processo de registro, o exame da natureza dos vícios, de
acordo com os parâmetros fixados na decisão do órgão competente em
relação às irregularidades praticadas por ato omissivo ou comissivo pelo
gestor público e pretenso candidato.
Na hipótese dos
autos, malgrado o Tribunal de Contas tenha mantido sua decisão pela
irregularidade das contas, deu provimento parcial ao recurso de
reconsideração, considerando saneados alguns vícios apontados
anteriormente e afastando a nota de improbidade administrativa antes
indicada no acórdão recorrido.
Em relação aos vícios
constatados, assiste razão ao Tribunal Regional quando afirma que, de
acordo com a jurisprudência desta Corte, o não cumprimento da Lei de
Licitações configura irregularidade insanável.
Ocorre
que, no caso dos autos, o item de nº 6.1, consistente na extrapolação
dos gastos objeto do contrato de licitação, foi considerado parcialmente
saneado pela Corte de Contas, que reduziu a multa imposta no valor de
R$ 5.320,50 (cinco mil, trezentos e vinte reais e cinquenta centavos)
para R$ 3.192,30 (três mil, cento e noventa e dois reais e trinta
centavos).
Observo que tanto em relação ao item 3 quanto
ao item 6.1, cujas falhas foram consideradas insanáveis pelo Tribunal
Regional, o TCM não indicou a existência de dano ao erário, gestão
ilegítima ou antieconômica, desfalque ou desvio de valores ou a não
execução do contrato para o qual foram liberados os recursos públicos.
Ao
contrário, a Corte de Contas, dando parcial provimento ao recurso do
ora recorrente, afastou expressamente a nota de improbidade
administrativa antes imposta e considerou parcialmente saneado o vício
decorrente do descumprimento da Lei de Licitações, o que, a meu ver,
atesta o caráter sanável da irregularidade.
Sobre a
matéria, já decidiu este Tribunal que, "se a decisão de rejeição de
contas não indica circunstâncias que evidenciem ser grave a respectiva
irregularidade, nem imputa débito ao responsável, é de se concluir pela
não incidência da inelegibilidade da referida alínea g, cuja nova
redação passou a exigir a configuração de ato doloso de improbidade
administrativa" (REspe nº 233-83/PR, PSESS de 30.8.2012, Rel. Min.
Arnaldo Versiani).
Note-se que a reforma do aresto
regional, no caso, não implica reexame de provas, mas sim readequação
jurídica dos fatos ao dispositivo da Lei de Inelegibilidades, de acordo
com as premissas fixadas no acórdão hostilizado, no qual foi transcrita a
decisão da Corte de Contas.
Por outro lado, a
circunstância de serem considerados os termos da decisão da Corte de
Contas não implica a alteração da jurisprudência no sentido de que a
natureza das irregularidades pode ser aferida pela Justiça Eleitoral,
ainda que não tenha sido apontada, na decisão que rejeitou as contas, a
ocorrência de ato doloso de improbidade administrativa.
Entretanto,
a menção no acórdão do Tribunal de Contas acerca do afastamento da nota
de improbidade revela estar-se diante de conduta que não configura ato
doloso de improbidade administrativa a ensejar o reconhecimento da grave
pecha de inelegibilidade descrita no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90.
Ante
o exposto, dou provimento ao recurso especial, com base no art. 36, §
7º, do RITSE, para, reformando o acórdão recorrido, deferir o registro
da candidatura de Francisco Adaldécio Linhares ao cargo de vereador pelo
Município de Sobral/CE.
Publique-se em sessão.
Brasília-DF, 9 de dezembro de 2012.
Ministro Dias Toffoli, Relator.
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